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天津市市级部门绩效方案分析

2022-01-28 11:14:56 来源:中新网新疆
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  天津市市级部门绩效方案分析

  (刘柏阳)

  伴随着公共管理运动的兴起而发展起来的公共部门绩效评估 , 在知识经济加速发展的背景下,为公共部门改善绩效水平 、提高管理和服务能力注入了新的活力与动力 , 并积累了相当丰富的评估经验, 但也存在不少有待改进的方面 ,本文结合公共部门绩效评估相关知识,以天津市市级部门绩效方案为研究对象,对完善公共部门绩效评估进行研究,以此更好地发挥绩效考核在促进公共部门提高工作效率,工作积极性的作用。

  一、公共部门绩效评估概念内容及指标体系

  1.公共部门绩效评估相关概念

  1.1 公共部门及公共部门管理

  公共部门:指与私人部门相对应的,主要职能是提供公共服务,由广义的政府组织,非营利组织(第三部门)以及公共企业(第四部门)等构成的特定的社会组织。其中第三部门是相对于政府组织和市场经济部门而言的,或者说相对于公共和私人而言的,通常指俱乐部、慈善机构和科研机构、工会等。

  公共部门管理:以管理才能和手段为主,侧重于公共事务、国家政策。

  1.2政府绩效

  政府在一定时期内履行公共责任和实施公共管理过程中体现出的综合管理效果, 集中表现在行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境等方面的绩效。

  1.3公共部门绩效评估

  根据既定的目标在公共部门活动的投入、产出、结果以及由它们反映出的经济、效率、效益、质量等内容上设置绩效指标和标准,并在日常工作中不断收集有关活动不断趋向于既定目标进展情况的信息

  2.公共部门绩效评估的内容

  2.1 主体

  公共部门绩效评估主体结构包括综合评估主体、直管领导、社会公众、公共本部门自身以及其他一些相关评估组织诸如独立的第三方评估机构。评估主体一定要有公民、特别是相对人介入,评估指标非常重视服务质量、服务效果的定位。也就是说,评估集中地体现了服务的价值取向。

  2.2 类型

  评估类型有:定量评估和定性评估、综合评估和专项评估、正式评估和非正式评估内部评估与外部评估、宏中微观评估

  定量评估:运用定量指标进行评估的过程。

  定性评估:采用基本概念、属性特征、通行惯例等对被评估项目进行语言描述和分析判断,从而说明行政组织绩效好坏。

  综合评估:是对公共部门全部业务领域绩效的评估。

  专项评估:对公共部门单一业务领域、主题、维度的评估

  正式评估:正式评估指事先制订完整的评估方案,严格按规定的程序和内容执行,并由确定的评估者进行评估。

  非正式评估:评估者、评估形式、评估内容没有严格的规定,对评估的最后结论也不作严格要求,人们根据自己掌握的情况对公共部门的管理绩效进行评估 。

  内部评估:由行政组织内部的评估者所完成的绩效评估。

  外部评估:由行政组织外的评估者所完成的评估。

  宏观评估:对公共行政组织管理行为的科学性、合理性及其实际所发挥的作用的整体性、综合性的评估。

  中观评估:即对行政组织内部各具体职能部门的评估。

  微观评估:一是对公共行政组织所实施的某些具体项目或所提供的某些服务进行的评估。二是对公共行政组织内部成员个体的绩效评估。

  2.3 完整的评估系统

  完整的评估系统是从评估内容的输入、过程研究、产品输出、结果影响四个方面形成评估。输入指为提供公共服务所需的所有资源,包括人员、物力、财力;过程指公共部门生产各种公共产品、提供各项公共服务的类别流程;输出即公共部门提供的产品,包括其中间产品;结果指公共部门每项产出或服务所产生的影响。

  2.4 评估的目的和作用

  公共部门绩效评估关注组织绩效,目的是从中发现公共部门在提供服务或公共产品上存在的主要问题,并找到改进的方法和技术,进而有效降低政府的行政成本,从而推动政府绩效考核的战略性发展。

  作用:绩效评估是绩效管理的基础工程;绩效评估是推动管理的约束机制;绩效评估可以调适新的目标导向;绩效评估凸显绩效管理的价值取向;有助于政府形成一种强化责任的机制,促进公共部门目标得以满意地实现。

  3.公共部门绩效评估模型及指标体系

  3.1 评估模型

  平衡记分卡模型:社会维度、财务维度、内部业务流程维度、组织的学习与成长。

  SERVQUAL模型:服务质量的有形性、可靠性、反应性、保证性、移情性评价。

  波多里奇卓越绩效评价:系统的视野、远见卓识的领导、关注顾客的卓越、重视员工、组织的学习与敏捷、关注成功、管理创新、基于事实的管理、社会责任、道德与透明、传递价值与结果。

  EFQM卓越化模型(BEM):

  促进因素:领导、员工、战略、合作伙伴和资源、过程、产品和服务。

  结果:人力资源结果、客户结果、社会结果、业务结果。

  通用评估框架(CAF):结果取向、关注市民/顾客、领导和坚定的目标、基于过程和事实的管理、员工的开发与参与、持续的学习、创新与改进、合作伙伴的开发、社会责任。

  3.2 评估标准:3E标准

  3E标准是指经济、效率、效益三个角度。从经济角度,用最小的成本获得给定的资源如人 员、设备、厂房等;从效率角度,以最小资源投入获得一定数量的产出,强调的是产出与投入之间的比例关系;从效益角度,产出对最终目标实现所作贡献的大小,强调的是实际效果与预期目标之间的关系。

  3.3 评估体系原则

  指标体系的设计依据和原则:服务导向、职能依据、灵活权变、目标导向。

  SMART原则:具体、可测量、可实现、相关、有时间限制。具体指标所表征的绩效内容有明确的界限和指向;可测量指绩效测量无论是主观的还是客观的,都能够用相应的测量工具进行测量;可实现指绩效指标都是管理者的努力可以影响的,管理者不应该对他不能控制的结果负责;相关指的是绩效指标要与评估的目的、组织的长期目标与近期目标、组织的职能和使命相关,绩效目标的达成要有助于组织履职及目标和使命的达成;有时间限制指评估指标要有时间的限制,指标的测量也要受到时间的限制,尤其是主观测量指标。

  采取方式:访谈、沟通、问卷调查、专家调查。

  二、天津市市级部门绩效体系的内容评价及特点

  (一)天津市市级部门绩效体系的内容及评价

  1.考评内容:贯彻落实党中央和天津市委、市政府重大决策部署,履职尽责、工作实绩、行政能力建设和机关党的建设等情况。

  2.考核方式:指标考核、公众评议、过程评估、察访核验相结合的方式进行。

  3.指标考核:

  (1) 业务工作实绩。由市级政府部门绩效考评组根据市委、市政府下达的重点工作任务,结合各部门提出的年度工作任务,确定不少于10项重点任务指标。各项指标的分值,由市级政府部门绩效考评组根据任务重要程度和完成难易程度分别赋予具体分值。

  (2) 行政能力建设。包括民主决策、依法行政、高效行政、政务公开等4项。由数据采集责任单位负责从上述4个方面制定具体考核指标,并根据重要程度和完成难易程度分别赋予具体分值。

  (3)机关党的建设。包括思想政治建设、干部队伍建设、党的基层组织建设、党的作风建设、反腐倡廉建设等5项。由数据采集责任单位负责从上述5个方面制定具体考核指标,并根据重要程度和完成难易程度分别赋予具体分值。每年2月上旬开始,由市级政府部门绩效考评组组织人员,对照被考评单位上一年度业务工作实绩、行政能力建设和机关党的建设工作目标,对完成情况进行指标考评。按照时间要求和质量标准完成的得满分,未按时间要求完成的,在保证质量标准的前提下,按照完成率给予相应分数。

  4.公众评议:由市统计局负责对市级政府部门开展公众评议。主要评议市级政府部门的政务公开、行政审批、部门协调、政府诚信、办事效率、人员素质、服务意识、廉洁从政、依法行政、行政监督、行政投诉等11项内容。评议主体为天津市500家企业负责人,300个街道(乡镇)、社区基层组织和200名区县领导班子成员。评议以问卷形式,采取电话访问和邮寄留置的方式进行调查。按照评议内容设计问卷,对每个测评题目均设置“好、较好、一般、较差、差、不了解”六个选项,前五个选项依次赋予5分、4分、3分、2分、1分,回答“不了解”的,不计入汇总。公众评议时间从每年11月开始,下一年2月完成数据汇总分析工作,形成各部门公众评议分数,2月底将结果报市绩效办。

  5.过程评估:考评组建立绩效进度台帐,实行季抽查制度,每半年将各被考评单位绩效任务完成情况汇总通报,以加强对绩效任务落实的跟踪管理。注重过程评估中发现问题的动态监控和分析诊断,及时与被考评单位沟通反馈,督促纠偏调整、堵塞漏洞,确保绩效目标的完成。被考评单位也要建立绩效进度台账,实行月自查、季自评制度,并于每季度末将绩效目标完成情况上报考评组。

  6.察访核验:由市绩效办牵头,有关部门配合,采取日常巡查和年终察访相结合的方式,进行不定期的监督检查,并对绩效指标实现情况及考核数据进行核实验证。市绩效办组织察访核验发现的问题,按照标准予以扣分,扣分实行累计,察访核验最多扣5分。鼓励各部门加强平时检查,建立日常巡查机制。对各部门自行组织检查,发现问题并予以相关人员绩效问责的,经市绩效办确认后,每人次可以抵扣察访核验扣分0.5分。

  7.考核结果及应用:市绩效办汇总被考评单位指标考核、公众评议、察访核验等方面的数据,并按得分情况评定等次。

  绩效考评得分=指标考核得分×70%+公众评议得分×30%-察访核验扣分;

  考评结果分为优秀、良好、一般、较差四个等次。其中,考评得分在80分(含)以上的确定为良好以上等次,从中由高分到低分排序,按照40%比列确定优秀等次;60分(含)—80分的为一般等次;60分以下的为较差等次。

  被考核单位出现下列情形的,降低一个考评等次:

  (1)任现职的党政领导班子成员因违纪违法被有关部门立案调查的;

  (2)因决策严重失误、工作失职和管理、监督不力,发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的;

  (3)滥用职权或者不作为、乱作为,引发群体性事件或者其他重大事件,造成恶劣影响的;

  (4)在社会管理综合治理方面出现严重问题,被一票否决的。

  市绩效办根据考评结果,提出结果运用意见,经市绩效管理工作领导小组审定后,报市委、市政府批准后实施。1。通报公示。2。奖励惩处。3。反馈整改。

  (二)天津市市级部门绩效评估指标体系的特点

  1.绩效评估主体多元化。测评的主体有市绩效管理工作领导小组、企业、基层组织及区县领导班子成员,能比较好的实现对市级部门客观公正的评价。  2.绩效评估方式多元化。建立绩效进度台帐,实行季抽查制度,有利于绩效任务落实的跟踪管理,动态监控和分析诊断,有利于过程评估中发现问题,及时与被考评单位沟通反馈, 督促纠偏调整、堵塞漏洞,确保绩效目标的完成。由市统计局负责对市级政府部门开展的公众评议,采取问卷形式、电话访问和邮寄留置的方式进行调查,有利于客观、全面的评估。

  3.评估结果应用多元化。科学有效的奖惩制度是组织激励机制中重要的元素,一方面奖励机制能有效调动组织的积极性,惩罚机制可以及时警示偏离目标管理的组织,令其调整工作方式、工作态度,另一方面,有助于形成激励,形成一种强化责任的机制,促进公共部门目标得以满意地实现。

  三、天津市市级部门绩效评估指标体系存在的问题及完善的对策

  (一)天津市市级部门绩效评估指标体系存在的问题

  1.评估的公平性有待进一步加强。

  不同职能部门的工作重点不同,如何引领各级职能部门正确认识自身工作的重点的基础,配合省年度工作顺利完成,是绩效考核的目的所在,对于省年度工作重点的分配侧重点不同,有些部门可能处于重点工作的边缘地带,以重点工作作为重要指标的考核,存在不公平的现象,如此便会对边缘部门的工作积极性和员工的工作热情造成不小的影响,进而影响整体工作目标的达成。

  2.业务职能考核上缺乏客观、全面的考虑。

  天津市级部门的各项指标的分值,由市级政府部门绩效考评组根据任务重要程度和完成难易程度分别赋予具体分值,这样的指标赋权方式,仅凭主观经验随意性比较大,用价值判断代替了数据分析,容易产生考评结论带有主观性、不能准确反映被考评对象真实差异、易受外界环境和人为因素影响等问题,难以保证考评结果的客观公正比如某些部门承担重点工作可能单项赋分分值过高,未承担重点工作的边缘部门,可能存在被赋分值过低,难以形成有效的评价和客观的对比。

  3。指标体系不客观、不科学。

  (1)定性分析多,定量分析少。指标体系中缺乏客观统计的数据,如果有客观统计的数据,可以保证考核的真实性和有效性。然而,在实际操作过程中,各个职能部门的分工不同,工作侧重不同无法用单一的数据进行测量,不同业务之间的数据无法做横向比较,权衡难度大,因此当前天津市市级部门绩效考核还是以定性的指标为主,在这种情况下,定性的指标又缺乏量化处理,仅靠绩效考评组根据任务的重要程度和难易程度赋分,缺乏客观性和科学性,进而导致考核的结果存在不严谨。

  (2)指标体系过于单一且不科学。没有按照3E的标准制定科学的考核指标,以业务工作实际为例,评分的标准只根据任务的重要程度、难易程度衡量,忽略效果、效率、经济的影响因素,如果一项工作十分重要,但是执行的过程中,完全为了完成目标而进行执行,会不惜耗费人力、物力、财力,难以用科学、理性的方式对任务进行合理的规划,这种情况下的工作能完成,不能算是最经济、最有效率的方式,因为即使不考虑经济和效率,以当前的考核评分标准,依旧可以获取高分,达成不错的绩效,然而绩效的考核核心目的是为了节约政府运行过程中的行政成本,如此设计的考核评分标准,不仅不能使绩效考核的目的达成,反而会造成错误的激励,导致行政成本的增加。

  (3)缺少绩效考核工具的使用。公共部门的绩效评估指标体系设计中,常使用平衡计分卡等理论工具,并且对于指标的量化方法有定量统计法、德尔菲法和层次分析法等,但从天津市市级部门绩效考核指标来看,仅使用百分制考核法,这样的考核方式,缺乏科学性、缺乏评估依据。

  4。评估指标过于笼统、缺乏导向性。

  政府部门的绩效应体现在行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境等多方面的绩效。绩效考核的指标具有导向性的作用,按照指标的权重大小来看,当前天津市市级部门的一级指标过于笼统,不够明确,以工作考核为例,一级指标是贯彻执行重大决策,这只是在行政能力中的执行能力考核,与行政能力建设考核存在交叉和重叠,应将笼统概念细化成,经济发展、公共服务、民生指标、可持续发展、内部工作等综合性指标,指标的具体化,才能有评价的依据,不能仅仅依靠重要程度和难易程度来划分指标。绩效考核的目的不仅有激励的作用,还具有导向的作用,比如当前天津的经济发展状况堪忧,GDP情况连年倒数,是否可以给予明确的经济指标一部分权重,进而激励各部门对于经济发展的重视,再比如当前京津冀的空气质量较差,是否可以给予生态环境一部分权重,虽然各职能部门分工不同,有些部门可能在生态环境上有心无力,生态环境的二级指标可以设置为环保理念宣传等一些可操作的,这样的指标不仅具体可操作还具有一定的导向,能起到让各部门重视的作用。

  (二)完善天津市市级部门绩效体系的对策

  1.科学使用绩效评估工具,建立多维度公平公正的绩效评估体系。

  使用平衡计分卡模型从社会维度、财务维度、内部业务流程维度、组织的学习与成长方面作为出发点,以经济、效益、效率作为标准,科学制定绩效考核指标,指标体系设计原则需满足以服务导向、职能依据、灵活权变、目标导向,同时兼顾SMART原则,即绩效考核内容明确、考核指标可测量、考核指标是被考核人员可以通过努力实现的、考核指标与组织的职能、使命和目标相关、考核指标及指标的测量需要限制一定的时间。通过文献分析法、标杆组织绩效评估体系分析、访谈、沟通、问卷调查等方法确立评估指标,这样的方式不仅能满足建立维度多元、公平公正的绩效评估体系,也能形成可持续发展的绩效评估价值体系。

  2.提升公众参与度,引入第三方机构参与评估,完善绩效评估体系的评价主体。

  公共部门绩效管理的价值取向本质上还是服务价值的价值取向,因此评估主体一定要有公民、特别是相对人介入即第三方评估机构,评估指标要以重视服务质量、服务效果来进行定位。提升公民的参与度,是服务型政府的价值体现。绩效评估体系中引入公众满意度,不仅有利于提升各职能部门对于服务意识的重视,促进其服务质量的提高,也有助于公众对政府事务的了解,提升政府的公信力。第三方评估机构的参与,是公平公正的绩效评估体系的必然要求。第三方评估机构的参与,一方面可以为评估体系带来专业化的分析,有效完成绩效考核以降低行政成本的要求,另一方面又可以保证绩效评价体系的公平、中立,提升绩效考核的可信度。

  3.充分发挥绩效指标的导向作用,丰富考核目标的多元化。

  政府部门绩效是综合化管理效果的体现,表现在行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境等方面。行政开支与业务开支的比率、成本与投入的比率的指标测量,有助于降低政府行政成本,节约政府开支,在开源节流方向上有一定的导向作用。以群众满意度指标,促进服务型政府的建设。群众满意度,一定程度上反映了政府的服务水平、服务质量,引入群众满意度指标,对于建设服务型政府有一定的导向作用,对于各职能部门提升服务质量,提高服务效率,有指向型作用。因此在指标体系上应体系出具体的目标,绩效考核就能有效发挥出导向功能。

  参考文献:

  [1]天津市市级政府部门绩效考评工作实施方案[Z]。天津市,2020年。

  [2]张旭霞。公共部门绩效评估[M]。对外经贸大学,2007年。

(编辑:袁晶)